Az európai integráció egyik alapköve már évtizedek óta, hogy a legfontosabb döntésekben, így például a kül- és biztonságpolitika terén, csak úgy lehet döntést hozni, ha azt minden tagállam megszavazza. Ez valójában azt jelenti, hogy minden egyes ország vétójoggal rendelkezik az EU döntéshozatalában. A vétójog eredete az 1966-os luxembourgi megállapodásra vezethető vissza. Az akkori szöveg szerint az olyan döntésekben, amelyek az egyes államok alapvető érdekeit érintik, minden ország kérheti, hogy a döntést egyhangúlag hozzák meg – effektíve vétójogot jelentve a kérelmező államnak. A megállapodás célja akkor az volt, hogy Franciaország, illetve leginkább Charles de Gaulle elnököt „visszacsábítsák” az európai együttműködésbe. A vétó azonban a mai napig megmaradt, és a mai napig hátráltatja az Európai Unió döntéshozatalát a legfontosabb kérdésekben. Manapság egyre többen vélik úgy az EU döntéshozatalában, hogy gyorsabb és erősebb lenne egy vétó nélküli Unió. De hogyan alakult ki ez a helyzet, és lehetséges-e egyáltalán eltörölni a vétót?
A vétó leszűkülése
A luxembourgi megállapodás után már lehetett látni, hogy komoly nehézségeket fog jelenteni a vétó a döntéshozatalban. Akkor azonban nem volt más mód de Gaulle meggyőzésére, így minden másik állam beleegyezett. A probléma azonban 1973 után komolyabbá vált, hiszen ekkor csatlakozott többek között az Egyesült Királyság is. Az ország valamennyire mindig is euroszkeptikus volt, ezért előszeretettel élt vétójogával, gyakran feltartva a döntéshozatalt. London gyakran arra használta ezt a lehetőséget, hogy külön alkukat erőltessen ki, hogy a számára a többi államtól eltérő legyen egy-egy szerződés hatásköre.
A vétójogot azonban az 1980-as években már el is kezdték korlátozni, először az 1986-ban aláírt Egységes Európai Okmányban (Single European Act, SEA). Az 1966-os megállapodás ugyanis nem határozott meg hatásköröket, ahol élhetnek ezzel a joggal az államok. Ezáltal tulajdonképpen bármelyik állam kérhette bármelyik döntésnél a konszenzust, így lehetőséget adva a vétózásra. Erre válaszul 1986-tól egészen a 2007-es lisszaboni szerződésig minden egyes fontosabb megállapodásban egyre bővült a minősített többségi szavazás (qualified majority voting, QMV) hatásköre – ezáltal pedig szűkültek azok a területek, ahol vétózni lehetett.
A 2007-ben aláírt lisszaboni szerződés végül már a döntéshozatali területek 80%-ára írta elő a minősített többségi szavazást. A vétó hatásköre mára így jelentősen leszűkült, különösen az 1966-os, nagyon tág meghatározáshoz képest. A legfontosabb kérdésekben azonban megmaradt. Ezek a legkényesebb, ugyanakkor a legmeghatározóbb területei az integrációnak, mint például a kül- és biztonságpolitika, a védelempolitika, az esetleges bővítések, az alapszerződések módosításai, vagy a pénzügyi döntések. Míg a minősített többségi szavazásnál legalább 4 állam szükséges egy „blokkoló kisebbség” létrehozásához (a népességszámukat is figyelembe véve), a felsorolt területeken elég csupán egy állam vétója is, hogy meghiúsuljon a döntés. A vétó lehetővé teszi egyrészt az obstrukciót, egyes döntések politikai okokból való hátráltatását. Másrészt azonban a legtöbb kis állam, de nagyobbak is, mint például Franciaország, vagy korábban az Egyesült Királyság, egyfajta védelmi mechanizmusként tekintenek a vétóra. Szerintük csupán ez garantálja, hogy a többség nem tud rájuk erőltetni olyan döntéseket, amelyek negatívan érintenék őket.
Gyorsabb döntéshozás, erősebb szövetség?
Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke, Orbán Viktor magyar miniszterelnök és pártja, a Fidesz áprilisi választási veresége után szinte azonnal felvetette, hogy itt az idő eltörölni a vétót. Ugyanakkor korántsem biztos, hogy Orbán utódja jelentősen engedékenyebb lesz az EU-val szemben, illetve minden bizonnyal számos másik ország is ellenezné a döntést, von der Leyen szerint mégis ez a legalkalmasabb pillanat. Ezt talán azért gondolhatja így, mert jövőre az EU egyik legfontosabb országa, Franciaország új elnököt választ – jelenleg pedig a szélsőjobboldal vezet, amely biztosan nem menne bele a vétó eltörlésébe, bár a jelenlegi elnököt, Emmanuel Macront sem lesz egyszerű meggyőzni. A Bizottság elnöke szerint különösen a külpolitikában van szükség erre a radikális lépésre:
A minősített többségi szavazásra való átállással elkerülhetőek lehetnek a korábban tapasztalt szisztemikus problémák.
A döntéshozatal kétségkívül gyorsabb lehetne a vétó nélkül. Ez különösen fontos egy esetleges válság kezelésénél, ahol az idő különösen számít. Ezt korábbi példák, mint például a Covid-járvány vagy az ukrajnai háború kitörése is alátámasztják. A vétó megszüntetése azt a lehetőséget is kizárna, hogy egy adott tagállam az adott kérdéstől független politikai okokból hátráltassa a döntéshozatalt. Ez számos alkalommal megtörtént, nem csak Orbán Viktor kormánya által. Így lehetőség nyílna arra, hogy az Európai Unió egy határozottabb és magabiztosabb külpolitikát folytasson, a tagállamok pedig a megfelelő helyen jelezzék és orvosolják sérelmeiket. A külpolitikai döntéshozatal hátráltatása az Unió egészét gyengébbé teszi, beleértve az adott tagállamot is.
Végső soron a demokráciával kapcsolatos érvek is fontosak. Az Európai Unió különben is jelentős demokrácia-deficittel küzd. Ez azt jelenti, hogy a legtöbb tagállam állampolgárai nem tartják elég demokratikusnak az EU-t. A vétó eltörlése lehetőséget adna arra, hogy ezt a hiányosságot valamennyire csökkenteni lehessen. Az ugyanis semmiképpen sem demokratikus, hogyha egy ország hátráltat 26 (a jövőben esetleg több) másikat egy döntés meghozatalában. Az érv továbbá úgy szól, hogy ha az EU egy teljes értékű demokrácia szeretne lenni, ami egyébként kitűzött cél, akkor a legfontosabb döntéseket is demokratikusan kell meghoznia, nem csak azokat, amelyek kevésbé számítanak.
A szuverenitás feladása?
A vétó eltörlésének legalább annyi negatív aspektusa van, mint amennyi pozitív. Talán a legfontosabb ezek közül az, hogy az Európai Unió jelenleg nagyon távol áll a föderalizmustól. Ez, ebben az esetben, egy olyan integrációt jelentene, ahol egy felsőbb hatalom, mint például az Európai Bizottság, a tagállamok különösebb beleszólása nélkül hozhatna rájuk vonatkozó döntéseket. A vétó elvétele ugyan nem ezt jelentené, hiszen az Európai Unió Tanácsát érintené, ahol a tagállamok miniszterei képviselik országuk álláspontját. Mindazonáltal mindenképpen sértené egyes országok szuverenitását, ha a másik 26 tagállam rájuk vonatkozó döntéseket tudna hozni, egyértelmű tiltakozásuk ellenére is.
Továbbá, a vétó korántsem hátráltatja annyira a döntéshozatalt, mint azt gyakran hallani lehet. Ez valószínűleg azért van így, mert vétójoggal csak a legfontosabb esetben élhetnek az államok, így ezek nemzetközileg ismert, számon tartott kérdések, mint például az Oroszország elleni szankciók, vagy egy-egy tagállam csatlakozása. Ennek az a hatása, hogy egy esetleges vétó azonnal nemzetközi sajtóhírré válik. A döntések nagy része pedig csendben, zavartalanul történik – de mivel nem olyan „szaftos” témákban, ezért kevesebb figyelmet kapnak. A vétó azért maradt fent a legfontosabb területeken, hogy a tagállamok korlátozzák az EU hatáskörét ott, ahol maguknak szeretnék megtartani a végleges döntés jogát – ettől függetlenül kétségtelen, hogy az eredmény néha mégis a döntéshozatal hátráltatása.
Végezetül pedig, a vétó jelenléte az európai integráció egyik fontos alapkövére emlékezteti a döntéshozókat. Európa mindig is konszenzus alapján hozta a döntéseket. Természetesen ez egyszerűbb volt 6 tagállammal, mint 27-tel. De a legfontosabb döntések pontosan ettől maradandóak és mélyrehatóak. Azért vonatkoznak mindenkire, mert mindenkire nyer vele valamit, még ha egy kicsit veszít is: ez a kompromisszum lényege. Az Európai Unió szerveitől sokat hallott jogállamiság egyik alaptétele pedig az, hogy sokkal kedvezőbb egy hosszú, nehéz döntéshozatali folyamat, mint hogyha túl sok hatalmat adnánk túl kevés ember kezébe. Ezt szolgálja a vétó is.
Lehetséges-e a vétó megszüntetése?
A legfontosabb kérdés talán mégiscsak az, hogy lehetséges-e egyáltalán megszüntetni a vétójogot a Tanács döntéshozatalában. A vétó pedig visszavág, hiszen ahhoz, hogy ezt a döntést meg lehessen hozni, természetesen szükség van minden egyes tagállam beleegyezésére – tehát minden tagállamnak vétójoga van a kérdésben. Von der Leyen érve, hogy Orbán távozása után Magyar Péter kormánya belemenne ebbe, korántsem egyértelmű, de talán nem is lényeges, hiszen van még további 26 tagállam.
Történelmileg pedig nem egy ország ellenezte a szorosabb integrációt. Először is ott vannak az észak-európai országok, akiknek erős nemzeti identitásuk miatt különösen nehéz volt az integrációs pályájuk. Finnország ugyan mára talán „EU-barátabb” lett, Dániának és Svédországnak továbbra is komoly fenntartásai vannak az Unióval szemben. Mindkét állam megtartotta a saját pénznemét, Dánia továbbá számos EU-s hatáskör alól mentesül. Franciaországban ugyancsak nem lenne népszerű a döntés, még Macron elnöksége alatt sem. Ráadásul, még ha az elnök bele is menne, a legtöbb fontos EU-s kérdésben Franciaország mindig is népszavazást tartott. Valószínűleg most is ezt tenné. Ezeken a voksolásokon pedig gyakran elúszott egy-egy jelentős szerződés vagy kezdeményezés. Továbbá számos kisebb ország, például Szlovákia, Csehország vagy Bulgária, valószínűleg ellenezné a döntést. A vétó számukra garancia arra, hogy a nagyobb országok nem erőltetik rájuk az akaratukat.
Még ha találna is támogatókat von der Leyen – Németország, Lengyelország vagy Finnország jó jelöltek lehetnek – nehéz elképzelni, hogy a felsoroltak közül ne ellenezné csupán egyetlen egy tagállam a döntést. Az az ötlet pedig, hogy ha a vétót nem is lehet teljesen megszüntetni, az újonnan csatlakozó tagállamoktól viszont el lehet venni, Európa alapvető értékeit veszi semmibe. Az egyenlőség, továbbá a tagállamok egyenlősége, mindig is fontos része volt az integrációnak. Ennek elvetése minden bizonnyal legalább annyira valószerűtlen, mint a meglévő államok vétójogának megszüntetése. Európa 1945 utáni történelme során úgy hozta meg a legfontosabb döntéseit, hogy együttműködött. Tárgyalt, kompromisszumokat kötött, a végén pedig minden tagállam jól járt. Ez, a vétó minden hibája ellenére, a jövőben is így fog maradni.
Források:
https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/how-does-the-council-vote/
https://balkaninsight.com/2022/12/21/in-defence-of-the-eu-veto/rd/
https://youth.europa.eu/news/veto-holding-eu-back_en
https://neweasterneurope.eu/2024/03/08/kidnapping-eu-misuse-of-the-veto-power-on-enlargement/