Jelentős átalakulás következhet a közeljövőben az Európai Unió külpolitikáért felelős szerve, az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ, angolul European External Action Service, EEAS). A 2011-ben, a lisszaboni szerződés életbe lépése után létrehozott szervezet az egyik legnagyobb EU-s ügynökség, több mint 5000 munkatárssal és 140-nél is több külföldi képviselettel. Az EKSZ a mindenkori külügyi és biztonságpolitikai főképviselő vezetése alatt áll; ezt a tisztséget jelenleg a korábbi észt miniszterelnök, Kaja Kallas tölti be. A szervezet eddig viszonylag nagyfokú önállósággal működött – éppen ezt kifogásolja elsősorban Németország és Franciaország. A két legnagyobb európai ország most azt szorgalmazza, hogy alakítsák át az EKSZ működését.
Az EKSZ átalakítása
A változtatások legfőbb indoka az, hogy európaszerte sokan vélik úgy, hogy az EKSZ nem tudja elég hatékonyan ellátni a rábízott feladatokat, elsősorban az EU és a tagállamok külpolitikájának összehangolását. A kritikusok szerint a szervezet nem tud elég hatékony válaszokat adni az egyre gyakrabban előforduló nemzetközi krízishelyzetekre, mint például az orosz-ukrán háború, az iráni háború, vagy éppen Donald Trump amerikai elnök egyre agresszívabb és Európa-ellenesebb külpolitikája. Az EKSZ feladata az lenne, hogy effektíven hangolja össze a tagállamok álláspontjait az Európai Unió értékeivel és stratégiáival, amelyből egy egységes, EU-s külpolitikai álláspontnak kellene, hogy szülessen. Ezt a korántsem egyszerű feladatot Németország és Franciaország szerint hatékonyabban lehetne elvégezni, ha az EKSZ szorosabban kapcsolódna az Európai Bizottsághoz, alárendelt viszonyban. A Financial Times szerint már megkezdődött annak a tanulmányozása, hogy hogyan lehetne az EKSZ egyes hatásköreit az Európai Bizottság már meglévő osztályaiba integrálni. Ez egyfajta visszalépés lenne, ugyanis számos esetben pontosan ezek az osztályok feleltek az EKSZ feladataiért a szervezet 2011-es felállítása előtt.
Az átrendezés első számú indoka az EU-ban jelenleg is folyó költségvetési vita. A következő hétéves költségvetési ciklus 2028-ban kezdődik, a nagyobb európai országok pedig csökkenteni szeretnék befizetéseiket, ezért elkezdték keresni, hogy hol lehetne csökkenteni a kiadásokon. A hivatalos közleményekben ezt azzal indokolják, hogy a duplikációt elkerüljék, és hogy az EU-s diplomácia jobban tudjon igazodni a jelenleg is a Bizottság által irányított kereskedelmi, digitális, segélyezési és technológiai politikával. A javaslat szerint az EKSZ nem kerülne át teljes egészében a Bizottsághoz, a funkcióinak jelentős részét azonban át kellene adnia – konkrétumokról egyelőre még nincs szó. A javaslat támogatói szerint az EKSZ közel 1 milliárd eurós éves kiadásai a Bizottság alatt jobb eredményekhez vezethetnének: koherensebb külpolitika, kevesebb duplikáció, mindez kevesebb kiadással. Utóbbi Berlin és Párizs legfontosabb szempontja, ugyanis mind Friedrich Merz német kancellár, mind a következő francia elnök kevesebbet szeretne költeni az Európai Unióra – a francia elnökjelöltek között szinte ez az egyetlen pont, amiben egyetértenek. EU-s diplomaták szerint az átrendezés konkrétumai ideális esetben még idén körvonalazódnak, a következő, 2028-2034-es költségvetési ciklust pedig már megújult formájában kezdené el az EU-s diplomácia.
Németország és Franciaország egyik konkrét felvetése az volt, hogy növeljék Kaja Kallas személyes hatáskörét a szervezeten és az EU-s diplomácián belül. Kallas, aki egyben külügyi biztos is, így jobban ráláthatna a Bizottság külpolitikájára. Mindeközben az EKSZ egy része megmaradna a Bizottságon kívül, amely elsősorban a békefenntartó erőkért és a katonai műveletekért felelne. Sem Kaja Kallas, sem Berlin, sem Párizs nem nyilatkozott többet egyelőre a tervekről, de az Külügyminiszeri Tanács ma, szeptember másodikán tárgyalta az ügyet, amely az Európai Tanács következő ülésén is minden bizonnyal fontos szerepet fog kapni.
Az egyhangú döntéshozatal reformja
Mindeközben tizenegy európai uniós tagállam a szeptember másodikai ülést követően az EU külpolitikai döntéshozatalának átalakítását sürgeti, és azt javasolja, hogy az Unió vizsgálja meg az egyhangú döntéshozatalról a minősített többségi szavazásra való áttérés lehetőségét. A kezdeményezés hátterében az áll, hogy az elmúlt években több alkalommal is egyetlen tagállam vétója akadályozta meg a közös uniós fellépést. Ausztria, Belgium, Dánia, Finnország, Franciaország, Németország, Luxemburg, Hollandia, Románia, Spanyolország és Svédország közös levélben fordult Kaja Kallashoz, az EU kül- és biztonságpolitikai főképviselőjéhez. A Euronews által ismertetett levél szerint az aláírók továbbra is fontosnak tartják a konszenzust, de úgy vélik, annak nem szabad megbénítania az Unió külpolitikai cselekvőképességét.
A tagállamok szerint az EU egy alapvetően megváltozott geopolitikai környezetben működik. Oroszország ukrajnai háborúja, a közel-keleti instabilitás, az Egyesült Államok és Kína közötti fokozódó stratégiai verseny, valamint a transzatlanti biztonság jövőjével kapcsolatos bizonytalanság mind gyorsabb és határozottabb európai fellépést követel. Az aláíró országok úgy látják, hogy az Uniónak politikai, gazdasági és diplomáciai súlyát hatékonyabban kell tudnia érvényesíteni. Az uniós szerződések alapján a közös kül- és biztonságpolitika legtöbb kérdésében jelenleg egyhangú döntés szükséges. Ez azt jelenti, hogy a 27 tagállam közül bármelyik megakadályozhat egy közös döntést. A rendszer bírálói szerint ez lehetőséget teremt arra, hogy egy-egy ország saját, más ügyekhez kapcsolódó érdekei miatt blokkolja az egész Unió külpolitikai fellépését.
A levél öt alapelvet javasol a jelenlegi rendszer működésének javítására. Ezek között szerepel a „konstruktív tartózkodás” gyakoribb alkalmazása, a lojális együttműködés és a kölcsönös szolidaritás tiszteletben tartása, valamint annak elkerülése, hogy külpolitikai döntéseket egymással lényegében össze nem függő ügyekhez kapcsoljanak. A kezdeményezők azt is szeretnék, ha a blokkolni kívánó tagállamoknak világos és megalapozott indokokat kellene felhozniuk. A javaslat legérzékenyebb eleme az úgynevezett passerelle, vagyis áthidaló klauzula alkalmazása lehet. Ez bizonyos esetekben lehetővé tenné, hogy az egyhangúság helyett minősített többséggel hozzanak döntést anélkül, hogy teljes körű szerződésmódosításra lenne szükség. Így egyetlen kormány nem tudná automatikusan megakadályozni a többi tagállam közös fellépését.
A vétójog dilemmája
A reformnak azonban van egy komoly ellentmondása: az egyhangú döntéshozatalról a minősített többségre való áttéréshez magához is egyhangú támogatás szükséges. Vagyis azok az országok, amelyek ellenzik a változtatást, ugyanazzal a vétójoggal akadályozhatják meg a reformot, amelyet a kezdeményezés korlátozni szeretne. A levél külön is utal arra, hogy a vétójog gyakorlása az elmúlt időszakban többször komoly politikai vitákat okozott. Példaként Magyarországot említi, amely több alkalommal más kérdésekhez kapcsolta uniós döntések támogatását. A dokumentum szerint az év elején egy Ukrajnának szánt, 90 milliárd eurós uniós hitel is elakadt egy, a Barátság kőolajvezetékhez kapcsolódó magyar–ukrán vita miatt.
A kezdeményezést ugyanakkor nem minden tagállam támogatja: a három balti ország egyike sem írta alá a levelet. Hasonló vita korábban az Izraellel kapcsolatos uniós intézkedéseknél is felmerült, amikor egyes országok a kereskedelempolitika eszközeivel próbálták megkerülni az egyhangúság követelményét. Ez tovább erősítette a reformigényeket is. A vita jól mutatja az EU-n belüli érdekellentéteket. A nagyobb tagállamok szerint az Uniónak gyorsabban kell reagálnia, ha valódi geopolitikai szereplőként akar fellépni. A kisebb országok ugyanakkor az egyhangúságot fontos biztosítéknak tekintik arra, hogy a legnagyobb tagállamok ne dönthessenek a többiek feje fölött. A kérdés ezért várhatóan továbbra is az uniós külpolitikai reform egyik legvitatottabb pontja marad.
Források
https://www.ft.com/content/1e55d948-98e5-4c1a-8a09-51e1311fcf63?syn-25a6b1a6=1
https://www.politico.eu/article/kaja-kallas-eu-foreign-policy-eeas-france-germany-reform/
https://www.iss.europa.eu/topics/eu-foreign-policy